15h – Jacky LE MENN, sénateur, conseiller général d’Ille et Vilaine, militant LDH
J. Le Menn nous conseille de bien connaître le champ dans lequel nous intervenons. (cf. document suivant)
- Historiquement, dans le combat contre l’exclusion (concept qui tend à remplacer celui de la pauvreté), l’attitude des administrations locales, face aux pauvres, oscille entre assistance et répression, par des arrêtés municipaux ou préfectoraux
- 6 millions de personnes vivent de minima sociaux, 2 millions d’enfants sont sous le seuil de pauvreté, 1 million de personnes sont sur-endettées.
- Créations pour lutter contre l’exclusion, par exemple CMU (qui est menacée, donc invitation à la vigilance).
- Les militants de la LDH doivent avoir une connaissance des codes d’administration. Pour lutter contre l’exclusion, il y a eu la mise en place d’une politique départementale (or les départements sont actuellement menacés), régionale et municipale.
- Mais, il faut souligner que celles-ci ont peu de compétences, et de plus en plus, il y a excès de présence de l’État dans certaines compétences.
- Rôle important des communes et intercommunalités dans le cadre du PLU (POS)
- Quand on multiplie les exclusions, un problème récurrent est celui des gens du voyage.
- Les CCAS (Centre Communal d’Action Sociale, instance crée dans chaque commune) sont des établissements indépendants mais qui peuvent construire une politique. Leur rôle est d’animer une action sociale de prévention. Ils instruisent et ont obligation de transmettre les dossiers.
EXCLUSIONS DISCRIMINATIONS : EN PRENDRE CONSCIENCE ET LES COMBATTRE
LE RÔLE DES COLLECTIVITÉS LOCALES
• Avant de préciser le rôle des collectivités locales dans le « combat » (pour reprendre le thème de notre journée de travail) contre les exclusions, il m’apparaît nécessaire de rappeler succinctement, le chemin parcouru dans l’histoire récente pour en arriver à ce qu’on pourrait appeler « un code des droits contre l’exclusion» (code du reste mis en forme dans un ouvrage publié en 2006 sous la direction de Denis Chemla et Martin Hirsch )
Quel que soit l’acronyme utilisé pour les désigner, les laissés-pour-compte de la société continuent d’inspirer aussi bien la peur que la compassion. Selon les périodes historiques, ils ont fait l’objet de la répression la plus féroce ou d’une bienveillante charité.
Au XIXe siècle, on secourait « les bons pauvres » tout en poursuivant systématiquement les autres pour délit de mendicité ou de vagabondage.
Pendant la période des trente glorieuses, avec le développement de l’État-Providence, la prise en charge de ces catégories sociales se généralise. Depuis le début de la crise économique, l’attitude des pouvoirs publics et de la société civile oscille entre assistance et répression : l’hiver, les associations caritatives viennent en aide aux sans-abris tandis que l’été les maires de certaines communes touristiques prennent des arrêtés municipaux pour interdire la mendicité dans leur commune.
Derrière le flou systématique qui entoure les mots utilisés pour désigner ceux que la société persiste souvent à ignorer – vagabonds, sans domicile fixe, pauvres… – la réalité de l’exclusion reste omniprésente dans nos sociétés, même si la connaissance et la prise en charge des populations concernées reste encore hésitantes et incertaines. Au début des années 60, on essaie de dénombrer les pauvres en déterminant les seuils de pauvreté à partir des seuls critères économiques.
Dans les années 70, la pauvreté s’analyse davantage comme un cumul de handicaps économiques, sociaux, culturels et politiques. C’est surtout en 1974 qu’apparaît pour la première fois, le terme d’exclusion dans l’ouvrage de René Renoir « Les exclus : un François sur dix » Derrière cette appellation, l’auteur agrège, en fait, des catégories fort disparates : les personnes âgées, les handicapés et les inadaptés sociaux.
Ce n’est qu’à la fin des années 80 que le concept d’exclusion tend véritablement à supplanter celui de pauvreté dans la littérature sociologique. Deux orientations nouvelles se font jour alors : d’une part, l’exclusion en vient à désigner l’incapacité de la société à assurer la cohésion sociale, donc à intégrer, au sens durkheimien du terme, l’ensemble de la population qui la compose ; d’autre part, l’accent est mis sur l’analyse des processus qui font passer une partie de plus en plus importante de nos concitoyens d’une situation de vulnérabilité sociale à la précarité puis à l’exclusion. (Pour une analyse socio-historique très fouillée je vous renvoie aux travaux remarquables du sociologue Robert CASTEL et notamment à 4 ouvrages : « La métamorphose de la question sociale », «L’insécurité sociale», «La discrimination négative» et le dernier, «La montée des incertitudes »).
• Aujourd’hui, où en sommes nous ?
6 millions de personnes dépendent des minima sociaux, 2 millions d’enfants vivent sous le seuil de pauvreté, 3 millions de personnes souffrent de « mal logement», près de 3 millions de personnes cherchent à rentrer sur le marché é du travail, 1 million vit une situation de «surendettement».
Les programmes de lutte contre l’exclusion se sont succédés ; des réformes importantes, comme la création de la couverture maladie universelle, ont apporté de nouveaux droits à ceux qui n’en avaient pas ou plus ; mais pour faire valoir ces droits, encore faut-il les connaître car la lutte « institutionnelle » contre l’exclusion repose sur des dispositifs parfois complexes et dispersés dans de nombreux codes (code civil, code du travail, code de l’action sociale et des familles …) que même les travailleurs sociaux les plus chevronnés ont du mal à parfaitement maîtriser.
Où se situent les collectivités locales dans cette «intervention institutionnelle » contre les exclusions ?
Suite aux différentes lois de décentralisation, ainsi qu’à certains textes spécifiques de transferts de compétence de l’Etat vers les collectivités locales (RMI, Protection de l’Enfance, Tutelles…) une reventilation des compétences en matière sociale, et donc de lutte contre les exclusions, a eu lieu mais a surtout concerné les départements.
- il faut noter cependant que certaines actions et prestations d’aide sociale continuent de relever de la compétence de l’État, à savoir notamment :
- Personnes réfugiées et apatrides ou sans domicile fixe ;
- frais d’aide médicale pour les non bénéficiaire de la CMU ;
- frais d’hébergement et d’entretien de la formation professionnelle des personnes handicapées dans les établissements de rééducation professionnelles ;
- mesures d’aides sociales en matière de logement, d’hébergement et de réinsertion…
Il s’agit d’un ensemble hétéroclite de compétences restées à l’Etat qui reposent sur une logique (tout à fait défendable) considérant que la solidarité doit s’exercer au niveau national.
• S’agissant des collectivités locales :
Parmi les trois échelons – région, département, commune – observons leur niveau d’engagement institutionnel direct ou indirect dans la lutte contre l’exclusion.
1) les Réglons: elles possèdent peu de compétences en matière sociale, à noter malgré tout un Transfer t en leur faveur par la loi du 13 août 2004 – de la définition et la mise en œuvre de la politique de formation des travailleurs sociaux. Leur rôle principal, sur te champ de la lutte contre les exclusions, est à rattacher à leurs compétences en matière économique et aux politiques qu’elles mettent en œuvre en faveur de la création d’emploi.
2) les Communes (et de plus en plus les intercommunalités) ont également la main en matière de création de logements, d’organisation et d’occupation des sols, permettant la localisation d’entreprises créatrices d’emplois, et la réalisation d’équipements sociaux en coopération avec les départements, les régions et/ou l’État (exemple d’équipement : les crèches, les haltes-garderies, la participation à la création de foyers de jeunes travailleurs par le secteur associatif, etc…).
Les communes, bien évidemment, disposent sur leur territoire d’un pouvoir réglementaire (arrêtés des maires) qui est loin d’être neutre dans la lutte contre les exclusions (par exemple, arrêtés des maires de communes touristiques interdisant la mendicité sur leur commune).
Rappelons qu’historiquement, la commune a constitué le cadre territorial d’organisation et de gestion de l’ancienne Assistance Publique, héritant d’ailleurs de l’action caritative qui s’est naturellement développée dans cet espace communautaire proche des individus. C’est une loi de 1934 qui, pour pallier les limites et les inconvénients du niveau communal en matière de mise en œuvre des prestations légales, a fait remonter cette compétence à l’échelon départemental.
En matière d’aide sociale légale, il ne reste pratiquement plus de compétences dévolues aux communes si ce n’est celle de recevoir les demandes d’admissions ; la dernière forme de participation communale à l’aide sociale résidait dans une participation financière obligatoire, dénommée « contingent communal d’aide sociale » versé au Département ; ce mécanisme a été abrogé par la loi n° 99-641 du 27 juillet 1999 créant la couverture médicale universelle (CMU)
La loi de décentralisation (n° 83-663) borne la compétence de la commune à pouvoir passer avec le département des conventions lui délégant la possibilité d’exercer en ces lieux et places des compétences attribuées aux Départementaux par la loi.
Donc, pour se faire une idée plus juste de la place des communes en matière d’aide et d’action sociale , il convient de se tourner vers leur outil principal d’intervention, dans le champ du social, que constitue le centre communal (ou intercommunal) d’action sociale (CCAS, ou CIAS) qui est un établissement public juridiquement distinct de la commune proprement dite.
Le CCAS est une instance que chaque commune doit obligatoirement mettre en place, soit pour son compte, soit en intégrant un établissement public intercommunal.
Le CCAS anime une action générale de prévention et de développement social dans la commune, en liaison étroite avec d’autres institutions publiques et privées. Il peut intervenir sous forme de prestations remboursables ou non remboursables ; il participe à l’instruction des demandes d’aides sociales et transmet les demandes dont l’instruction incombe à une autre autorité. L’établissement du dossier par le CCAS et sa transmission constituent une obligation, indépendamment de l’appréciation du bien fondé de la demande.
Le CCAS peut créer et gérer en services non personnalisés des établissements et services sociaux et médico sociaux les plus variés (consultations, dispensaires, crèches, pouponnières, garderies, foyers d’accueil, foyers restaurants, services de soins à domicile…). Il peut le cas échéant, exercer les compétences que le département a confiées à la commune.
Ayant compétence pour recevoir les demandes de RMI, et en assurer l’instruction, il peut aussi assumer l’accompagnement social des bénéficiaires et mettre en œuvre des actions d’insertion.
De façon générale et au delà des formes les plus traditionnelles d’action sociale (c’est à dire distribution d’aides individuelles en nature ou en espèces) les CCAS peuvent, au gré des politiques conduites par les équipes municipales, prendre une place importante dans les activités de développement social locales et de fait être plus ou moins engagés dans la lutte contre les exclusions.
3 Les Départements
Les départements définissent et mettent en œuvre leurs politiques d’action sociale, en tenant compte des compétences confiées par la loi à l’Etat et aux autres collectivistes territoriales ainsi qu’aux organismes de sécurité sociale. Ils coordonnent les actions menées sur leur territoire.
Le Département organise la participation des personnes morales de droit public et privé qui interviennent sur le territoire départemental (collectivités territoriales et leurs établissements publics, organismes de sécurité sociale, associations ainsi qu’institutions sociales et médico sociales).
L’action sociale et médico sociale dont il s’agit, tend à promouvoir l’autonomie et la protection des personnes, la cohésion sociale, l’exercice de la citoyenneté, à prévenir les exclusions et à en corriger les effets. Elle repose sur une évaluation continue des besoins et des attentes des membres de tous les groupes sociaux, en particulier des personnes handicapées, des personnes âgées, des personnes et des familles vulnérables, en situation de précarité et de pauvreté, et sur la mise à leur disposition de prestations en espèces ou en nature.
Ce faisant, on se situe là au niveau des droits fondamentaux qui engagent une conception de l’homme en société.
En Ille et Vilaine, l’action sociale du département repose notamment sur une organisation en circonscriptions d’action sociale avec pour chacune d’elles un centre départemental d’action social (CDAS) regroupant tous les acteurs et travailleurs sociaux en charge de la mise en œuvre de cette action sociale.
Soulignons que la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales affirme le rôle de «chef de file »du Département concernant l’ensemble des politiques sociales. (Le terme d’action sociale doit être compris dans son acception la plus large, et non par opposition avec celui d’ «aide sociale», c’est-à-dire qu’il comprend à la fois les prestations obligatoires et les actions facultatives).
- Relevons que parmi les compétences sociales centrales, actuelles, du Département en matière d’insertion et de lutte contre les exclusions, afin d’essayer de les prévenir et d’en prévenir les effets, se situe une importante responsabilité qui a trait à la gestion du dispositif RMI (revenu minimum d’insertion). Le RMI a été créé par une loi du 1er décembre 1988 (et décentralisé au niveau des départements le 1er janvier 2004). C’est un revenu minimum octroyant des droits et requérant des devoirs de la part de ses bénéficiaires : le versement d’allocations RMI est subordonné à la signature d’un contrat d’insertion.
Notons aussi la mise en œuvre, par les départements, du revenu minimum d’activités également en 2004. En Ille et Vilaine, ce dispositif RMA a fait l’objet d’un lourd travail d’adaptation passant par la voie de négociations avec des partenaires syndicaux et patronaux mais aussi avec les services de l’Etat (notamment la direction départementale du travail), pour déboucher sur l’élaboration d’une charte garantissant aux personnes concernées des conditions acceptables sur le plan social et financier. Ce dispositif a permis, en Ille et Vilaine, la création de nombreux emplois (plus de 280) dans le secteur du BIP, de l’hôtellerie, de l’aide à la personne… Dans le secteur marchand. Les trois quarts de ces emplois sont des CDI.
Enfin, les départements, depuis le 1er Juin 2009. sont entrés dans la généralisation du revenu de solidarité active (RSA) suite à la loi du 1er décembre 2008. Le RSA vise (théoriquement) à la reprise d’emploi en garantissant une augmentation de revenus, il vise aussi à lutter contre la pauvreté. Cette généralisation du RSA concerne non seulement les RMIstes mais aussi les personnes qui percevaient l’allocation de parent isolé (API) qui jusqu’alors était prise en charge par l’Etat.
Donc le RSA remplace le RMI et l’API. C’est une allocation destinée aux personnes sans activité professionnelle ( son montant équivaut au montant du RMI ou de l’API ; depuis le 1er janvier 2009, le RMI s’élève pour une personne seule à 454,63 euros, pour un couple avec deux enfants à 954,72 euros ; l’API représente 778,40 euros s’il n’y a qu’un enfant et 194,60 euros par enfant supplémentaire). Cette allocation peut aussi être versée à des personnes qui travaillent mais ne retirent pas de leur activité des revenus suffisants pour vivre, ces personnes sont parfois appelées travailleurs pauvres.
Le RSA complète le revenu lié au travail, il diminue moins vite que n’augmente ce revenu d’activité. Il varie par ailleurs en fonction de la composition familiale. Le RSA n’est pas limité dans le temps ; Tant que les revenus globaux de la personne ne dépassent pas un certain plafond (variable selon la composition du foyer) il continue d’être versé.
Le département d’Ille et Vilaine a fait partie des 34 départements qui ont expérimenté le RSA avant qu’il ne soit généralisé.
On doit à la vérité de dire que le dispositif expérimenté en Ille et Vilaine n’a pas démontré sa réelle performance. Ce dispositif est très complexe. Au niveau du Conseil Général nous pensons que le dit dispositif conçu avant la crise, pouvait avoir un sens dans un marché de l’emploi dynamique. Ce n’est plus le cas dans le contexte économique dans lequel nous nous trouvons aujourd’hui; d’autre part, il faut dénoncer dans le cadre de cette généralisation du RSA, que l’Etat réduise sa participation au paiement des compléments de ressource pour les «travailleurs pauvres». Il laisse aux Départements le soin d’assumer à la fois le financement pour les publics sans ressource (anciens bénéficiaires du RMI et de l’API) et la prise en charge des mesures d’accompagnement renforcées qui s’avèrent toujours nécessaires lorsqu’il s’agit de publics en grande fragilité sociale. La Caisse d’allocation familiale et le pôle emploi, partenaires dans la gestion du RMI, ne disposent pas non plus des moyens adaptés à l’énorme évolution du nombre des personnes concernées par le RSA. Par exemple l’Ille et Vilaine pourrait passer de 10 000 bénéficiaires du RMI ou de l’API à 37 000 bénéficiaires du RSA, ce qui posera au département, à la Caf et au Pôle emploi des problèmes aigus pour faire face à la situation.
Toujours dans le cadre de la présence des départements dans la lutte contre l’exclusion, citons : Les chantiers d’insertion, qui sont accompagnés financièrement ainsi que des associations caritatives (secours populaire, secours catholique, restaurants du cœur, banque alimentaire, etc….}
Retenons encore parmi les dispositifs d’insertion et de lutte contre les exclusions : le fonds d’aide aux jeunes.
Ce fonds a pour objectif d’apporter une aide ponctuelle aux jeunes de 18 à 25 ans, afin d’éviter qu’ils ne glissent dans la précarité et de les accompagner dans la construction d’un projet d’insertion. Notons encore un fonds spécifique au département d’Ille et Vilaine : la bourse Emploi 35 ; ce fonds s’adresse à des jeunes de 18 à 25 ans ayant un projet professionnel auquel ils devraient renoncer faute d’argent (montant de l’aide : 425 euros par mois attribuée, sous conditions de ressources, pour 6 mois, renouvelables deux fois.
- Je conclurai en parlant aussi du concours du Département sur le plan du logement social avec :
1 Le plan départemental pour l’hébergement d’urgence :créé en 1994, élaboré par le Préfet en association avec les collectivités territoriales, les groupements intercommunaux compétents, les associations, les caisses d’allocation familiales et les organismes d’HLM, il analyse les besoins et prévoit les capacités d’hébergement d’urgence à offrir, capacités, malheureusement toujours en retrait par rapport aux besoins qu’il serait nécessaire de satisfaire.
2 le programme départemental d’action pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD) créé en 1990 signé par le Préfet et le Président du conseil général, ce programme coordonne les efforts conjoint de l’État et des collectivités territoriales en matière d’accès au logement pour les personnes défavorisées.
3 Le fonds de solidarité logement (FSL)
Ce fonds est destiné à accorder des aides financières sous forme de subventions ou de prêts aux personnes dans l’impossibilité d’assumer leur obligation financière locative.
Ce fonds prend également en charge les dettes d’eau, de gaz, d’électricité et de téléphone. Pour le département d’Ille et Vilaine, ce sont 6,4 millions d’euros qui sont distribués par les commissions d’insertion FSL, pour faire face aux besoins d’un nombre toujours plus important de nos concitoyens.
Je fais l’impasse sur les politiques départementales ciblant les personnes âgées (notamment avec l’APA) et les personnes handicapées (avec l’AAH et la PCH) dont nombre de bénéficiaires sont à la marge de l’exclusion sociale.
Je pourrai répondre aux questions qui me seront posées concernant ces politiques et je m’excuse d’avoir été déjà bien trop long.